2021年7月19日，湖南省邵阳市住建局发布公告，暂停地产商中国恒大（03333.HK）在当地的两个地产项目，理由是监管金额与实际销售金额不符，存在挪用预售资金的行为，蓄意逃避监管。
一天后，资金到位，邵阳市恢复了上述项目的网签。预售资金，是指买房人提前向开发商支付的预定款项，通常包括定金、首付款、预付款等。按照相关规定，资金必须直接存入商品房预售合同载明的监管专用账户，专款专用，开发企业不能随意支取。
令市场惊诧的是，一些房企竟能随意“进出”资金监管账户，甚至将资金挪作他用。据国家统计局数据，预售资金占到房企开发资金的三成以上，是地产项目融资最主要的来源。制度设计的初衷是为了保障购房者权益，防止因开发商卷款潜逃等行为致使项目烂尾。然而多位业内人士向南方周末记者表示，地产商挪用资金已是行业潜规则。
预售资金监管制度为何管不住地产商？
为楼花打补丁
需对房企预售资金进行监管，与中国的期房销售制度有关。
1986年，处于开放前沿的深圳去香港取经，学会了“卖楼花”。楼花，是指将处于规划阶段的楼盘直接售卖，这时的楼房项目还只是一张图纸，犹如尚在开花的果树却未结果。1988年全国人大通过了对宪法第十条的修正案：任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。修正案中添加了“使用权”三个字，并将原来的“不得转让”更改为“可以依照法律的规定转让”。
土地作为生产要素，彻底被盘活，房产市场应运而生。地要怎么卖、谁来卖，成了首先需要解决的问题。1994年7月，国家颁布《中华人民共和国城市房地产管理法》，正式确立了商品房预售制度。
之所以选择预售而不是现售，是因为当时国内的地产企业没有足够的资金。一个地产项目，从拿地、建设到最终销售，往往需要5—10年之久，这对于刚刚起步的房地产业是不能承受之重。事的另一面是中国城市化兴起，国内住宅供应面临着严重短缺，城镇住房建设需求相当强烈。预售制度同时解决了这两个问题：地产开发商依靠少量资金就能拿到地，然后用业主的首付款和分期还款来建房。
“期房销售是中国房地产早年发展的主要推手，因为它保证了开发商可以同时腾挪多个项目，但是它的后遗症很明显，就是烂尾楼。”中原地产首席分析师张大伟对南方周末记者说。
一些开发商只要拿到地，就能依靠“倒腾”地皮赚得盆满钵满，“重拿地、轻开发”在早年的房地产行业并不少见，地方出现了开发商集资买地甚至卷款潜逃的违法行为。“预售的最大问题就是将房企的融资和建设风险转移给了买房人，双方权责不对等。”张大伟说，于是市场开始讨论怎么给房地产业打补丁。
对预售制的反思由来已久。2005年8月，央行在《2004年中国房地产金融报告》中建议，可以考虑取消一部分预售制度，对于房地产行业的销售制度进行相应的修改，现售制度还是比较合理的。央行“带头”提建议，是因为在预售制度下，银行是按揭贷款的发放方，一旦房企因为市场波动或经营不善出现资金链断裂，银行的坏账压力很大。这也说明，房地产行业已经逐步成为国内银行的主要资产。
2006年在全国两会上，33位全国人大代表联名建议取消商品房预售制度。这是国内第一次关于预售制度存废问题的讨论，但住建部随即表态不会取消预售制度。不过，当年出台了“国六条”，开始对房地产业进行宏观调控，从土地、建房、贷款利率等各个方面抑制房价，房地产市场进入了短暂萧条。直至两年后，货币宽松意外开启对预售制度的全面监管。
北京样本
国内最早关于预售资金的监管文件可以追溯到1995年12月，广州房管局发布了《广州市关于加强商品房预售款管理的通知》（下称通知）。通知明确，核发商品房预售许可证时，开发商必须在银行开具售房款账号，由房管局实时监控。且开发商必须凭借房管局开具的同意使用预售款证明，方可在银行支取使用房款。上述通知开了监管先河，却没有在国内大范围推广，因为1990年代地产行业尚未成型。2010年后，第一份具有全国性指导意义的监管文件诞生，即《北京市商品房预售资金监督管理暂行办法》（下称办法）。
“当时办法得以出台是有一些宏观背景的。” 北京房地产业协会副会长兼秘书长陈志向南方周末记者回忆。陈志在北京房地产协会工作十余年，1980年代任职于北京市城市建设开发综合办公室。2006年开始房地产宏观调控，加之北京市因奥运工作暂缓了大部分地产项目开工，导致一些楼盘甚至开始对折销售，那两年的北京房地产业可以用“惨淡”来形容。
2008年全球金融危机爆发，中国开启一段货币宽松时期，房价从回暖演变为暴涨。国家统计局数据显示，2009年，商品房成交量、销售额、房价涨幅，都创下了历史纪录。于是陈志的工作重心从恢复市场转向调控房价。2010年中，他参与撰写了一份行业协会调查报告，建言北京市应积极开展预售资金监管工作，这份未公开的报告正是上述监管办法的雏形。
陈志的一些建议被采纳了，比如房地产开发企业应当根据项目建设方案及施工进度来编制用款计划。用款计划应按照地下结构完成、结构封顶、竣工验收、完成初始登记这四个环节设置资金使用节点。再比如账户必须留有少部分的质量保障资金，用来应对交房后可能出现的纠纷。上述办法公开征求意见不久后，中国房地产协会副会长朱中一在海南博鳌会议上表示，中房协已多次“上书”国务院，建议暂缓出台新的紧缩性房地产调控政策。尽管中国房地产协会最终收回了上述建言，但可以看出房企对调控政策的抵触心理。
中经联盟秘书长、曾担任多家房企高管的陈云峰当时撰文称，上述办法是“弊大于利”，因为这些意在规避开发商“卷款潜逃”风险的监管条款实施后，会极大地改变开发商的运营模式，给已经紧绷的资金链套上沉重的枷锁。他指出，在当时银行贷款审核日趋严格的情况下，预售款的专用将对集团性规模企业的资金调动设限，从而提高资金成本，无异于设阀门阻断血管，影响开发商发展。
陈志回忆，办法得以最终出台，是因为当时“拖欠农民工工资”成为了社会议题，这一现象大多发生在房地产业。此后，国务院发布一系列针对农民工务工问题的文件，北京的这份办法也就“顺势”出炉。陈志认为，当年的北京办法比较“超前”，一些房企不想在资金使用方面受到约束，但“这种拿3个盖子去盖6个瓶子的盲目扩张，迟早有一天是要漏的”。
银行如何监管开发商？
随着调控政策不断对房企“去杠杆”，地产项目对房企自有资金的要求越来越高，房企挪用预售金的“动力”也越来越大。
国家统计局数据显示，2020年，房地产开发企业到位资金193115亿元。其中最大的三个资金来源分别是，个人按揭贷款贷款29976亿元，自筹资金63377亿元，定金及预收款66547亿元。预售金占到房企开发资金的35%。易居企业集团CEO丁祖昱在2021年2月撰文指出，预售资金被挪用在房地产行业是较为普遍的现象，一旦出现资金链断裂问题，停工、烂尾将接踵而至，“今年以来申请破产的企业数量已突破460家。这些房企破产很大一方面原因在于‘资金被挪用’而导致资金链断裂。”
陈志介绍了资金监管的流程，首先预付款会进入银行监管账户，然后监管部门对企业可以支取节点设置不同的支取比例，而且明确专款专用，“比如有些是给付总包的预付金，有些是给农民工发工资的，有些是用于购买材料的等等”。但易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉南方周末记者，监管银行通常是由房企来选择的，房企选择的银行往往和自己有业务往来。
2015年，媒体曾曝光恒丰银行杭州分行作为开发商浙江中铁房地产集团有限公司(下称浙江中铁)的监管银行，在没有监理单位签字盖章确认的情况下，将1.1亿元售房款违规划拨给浙江中铁使用。双方原本就有合作，浙江中铁将一个名为田逸之星的项目土地抵押给了恒丰银行杭州分行，获得了2.5亿元的贷款。“银行既监管此类企业，又和此类企业合作，所以监管容易被架空。”严跃进形容，这相当于银行既做裁判，又做开发商的合伙人。
从消极到积极
时至今日，对预售资金监管仍没有全国性统一文件，地方大多各自为政。各地的预售金监管要求有松有紧，有些地方要求开发商向银行出具监管部门的审批函才能拨款，有些只要求银行事先确认支付款项合同的真实性。而且监管尺度经常变更，行业过热了就收紧，经济下行时就放宽。
恒大事件中的湖南邵阳市，依据的是《娄底市商品房预售资金监督管理办法》，与北京现行的监管办法相比“粗犷许多”，仅规定了开发商要将资金划归监管账户，“开发企业使用商品房预售资金时，应向监管部门提出申请，并提交相关资料”，除此之外再无其他要求。但即便是北京也有烂尾项目。2020年9月，央视等多家媒体曝光地产商泰禾集团在北京的地产项目陷入烂尾，原因同样是挪用了数十亿监管账户资金，导致项目开发无法继续。这是北京在实行预售金监管制度后，少有的地产烂尾项目之一。
据陈志了解，泰禾的上述项目属于违规收取了买房人钱款，但并未纳入资金监管账户。“地方陆续开始制定预售监管政策，实际上是这几年才有的。”张大伟解释，深层原因仍是“土地财政”，地方为了吸引开发商拿地，有时会对类似违规行为“睁一只眼闭一睁眼”。本应严格执行的监管政策甚至变成地方与开发商的谈判“筹码”，“烂尾楼都集中在三四线城市，一线城市要好很多，因为它的地不愁卖”。
过去几十年国内房价大幅增长，也让地方政府有所麻痹，认为房企即使有资金问题也能很快解决。“那些烂尾或者跑路的开发商，绝大多数都是因为多元化投资，把钱挪到别的地方，才会资金链断裂。本本分分做房地产的，几乎没有亏钱的，地方政府认为开发商挪用资金只是因为短时压力。”张大伟说。他同时指出，目前的监管办法也存在不足。一个普遍现象是，开发商的前期建设资金大部分由建设商垫付，在项目周期结束时才统一结算。于是有可能出现，开发商符合监管要求可以从银行支出专款，但并不会把钱支付给建设商的情况。
伴随房地产“三条红线”的推出，开发商外部融资情况更加严峻，预售资金在房地产融资中起到了更重要的作用。2020年下半年后，据南方周末记者不完全统计，已有二十余省市出台或加强预售资金监管相关政策，内容主要集中于“专户专存、专款专用、全程监管、节点控制”几个方面。资本市场也对房企的资金提出更高要求，数家赴港交所上市的房企都未能顺利通过问询，出现“递交—失效—递交”循环。（南方周末）